Sigo revisando la hemeroteca.

DEMOCRACIA INTERNA: RETO INELUDIBLE DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS

En 1911 Robert Michels, en su estudio sobre el Partido Socialdemócrata alemán, alertaba sobre uno de los problemas centrales a los que se enfrentan los partidos políticos: el de la Ley de Hierro de la Oligarquía. En su trabajo señalaba que un partido nunca sería democrático porque en la propia organización estaba el germen de la oligarquía. Esta descripción sobre las organizaciones partidistas europeas, realizada hace casi ya un siglo, podría extrapolarse hoy fácilmente a la mayoría de los partidos políticos latinoamericanos. Muchos partidos de la región (aunque es cierto que no sólo ellos) son organizaciones oligárquicas, donde se adoptan decisiones de manera excluyente, con liturgias cesaristas, sin tener en cuenta las opiniones de los militantes y donde éstos sólo son consultados para legitimar políticas y resoluciones ya tomadas en círculos pequeños. En estos partidos, las élites controlan de manera férrea el poder, no facilitan la participación de todos los grupos en las definiciones programáticas o en la elección de los candidatos y las bases militantes carecen de mecanismos para premiar o castigar a sus líderes si estos no cumplen con sus promesas electorales, sus programas de gobierno o sus compromisos internos. Esos partidos se caracterizan por tener bajos niveles de democracia interna..., a pesar de repetir incansablemente su vocación democrática.

La presencia de partidos con desarrollos organizativos y procesos decisionales poco participativos no ha impedido la rutinización de sistemas poliárquicos en América Latina. Tras los procesos de democratización de la década de 1980, la mayoría de los partidos se preocuparon por competir en la arena electoral y maximizar sus beneficios en las urnas, descuidando la transparencia de sus procedimientos, la opinión de los militantes y la inclusión de diversos subgrupos en los procesos partidistas. La creencia más común era que la democracia interna no aumentaba las posiblidades de éxito en las elecciones. Para ganar elecciones se necesitaban altos niveles de disciplina y cohesión interna, mostrar un partido unido y homogéneo ante el electorado, lo cual iba a contramano del pluralismo y la posibilidad de disidencia, requisitos fundamentales para la democratización de los partidos.

El creciente descrédito de los partidos ante la opinión pública y las erráticas gestiones de muchos de ellos en contextos de crisis económicas profundas, han llevado a algunos a creer que la reforma de los partidos y su democratización interna son centrales para asegurar la estabilidad de la democracia y la gobernabilidad en la región. Sin partidos transparentes, incluyentes y responsables ante sus miembros (y ante la sociedad), la distancia entre organizaciones partidistas y ciudadanos se incrementa. Por ello, un reto indispensable para mejorar el rendimiento de los sistemas democráticos está en mejorar el funcionamiento interno de los partidos y su manera de vincularse con las instituciones y con los ciudadanos.

Los partidos políticos necesitan ganar elecciones para sobrevivir y, para ello, se enfrentan al desafío de las formas. Cada vez más importa "lo que se hace" y, fundamentalmente, "cómo se hace". Es cierto que algunos de los retos a los que se enfrentan en la actualidad los partidos tienen mucho de normativo y voluntarista. La democracia interna se presenta como una panacea difícil de alcanzar. Aún así, el sistema democrático necesita de partidos ágiles, participativos y transparentes; confiables y eficientes en la representación de las demandas de los ciudadanos y efectivos en la gestión de gobierno.

Cualquier esfuerzo orientado hacia su democratización es poco, aún cuando no se sepa muy bien qué es lo que se puede encontrar al final del camino. Partidos excesivamente democráticos pueden resultar ingobernables pero partidos no democráticos afectan la confianza de los ciudadanos hacia ellos y la calidad del sistema democrático.

¿QUÉ ES LA DEMOCRACIA INTERNA? DEFINICIONES CONCEPTUALES E INDICADORES

Una de las principales dificultades al tratar el tema de la democracia interna tiene que ver con su definición. ¿Qué es la democracia interna? No hay hasta el momento una única manera de definirla, toda vez que depende del enfoque en el cual cada uno se posicione. Se la suele asociar a lo que debería ser un "buen partido" y toma diferentes rostros según sea la definición de democracia que uno defienda. Aún así, hay un mínimo. La "democracia interna" en un partido supone la adopción de los principios de este sistema político en el interior de la organización. Desde una perspectiva pluralista eso significa la inclusión del criterio de competencia, adopción de valores democráticos tales como la libertad de expresión y la libertad de elección para sus miembros y, por tanto, utilizar mecanismos competitivos en el proceso de toma de decisiones, la participación del afiliado en la formación de la voluntad partidista y la existencia de canales que permitan el ejercicio efectivo del control político.

Para ello debe cumplir una serie de requisitos:

garantías de igualdad entre los afiliados y protección de los derechos fundamentales en el ejercicio de su libertad de opinión; mecanismos de selección de candidatos a cargos de representación (internos o externos) competitivos; participación de los afiliados en los órganos de gobierno, sin discriminación en la representación de los diversos grupos que integran la organización; activa influencia de los diversos grupos en la discusión y formación de las posiciones programáticas y elaboración de propuestas del partido y en las decisiones comunes que éste tome; respeto del principio de mayoría, que haga que las decisiones sean tomadas en función de la agregación mayoritaria de las voluntades individuales y garantías para las minorías; y control efectivo por parte de los militantes de los dirigentes, a través de procesos que castiguen o premien a los que toman las decisiones.

Evidentemente, no hay un sólo grado de democracia interna. En la práctica, puede haber organizaciones más o menos democráticas. Habrá más democracia interna sólo cuando haya una buena dosis de cada uno de los elementos mencionados. Lo que no está suficientemente claro aún, es cuánto de cada uno de estos elementos son necesarios para que un partido sea más democrático. Puede haber elecciones internas para elegir candidatos y autoridades pero que el partido continúe siendo oligárquico y cerrado a los militantes de base. Puede ser que un partido integre a diversos sugrupos en sus candidaturas, pero que esos candidatos/as sean elegidos "a dedo", sin una participación efectiva de los militantes ni competencia entre diversas candidaturas. Incluso pueden hacerse elecciones internas para seleccionar candidatos y/o autoridades, pero que sean sólo vehículos de legitimación de decisiones autoritarias y que los militantes no tengan ninguna posibilidad de ejercer control sobre las autoridades partidarias.

Si bien resulta difícil medir el nivel de democracia interna de un partido político, mi propuesta consiste en explorar la presencia de una serie de procesos en el funcionamiento interno; así como también el modo en que se llevan a cabo dichos procesos. Las dimensiones e indicadores a partir de los cuales se puede realizar mejor esa observación son tres:

A. Selección de candidatos a cargos de elección popular y de autoridades partidistas;

B. Participación de minorías y sectores sociales subrepresentados (mujeres, jóvenes, grupos étnicos) en el proceso de toma de decisiones y en la definición programática del partido;

C. Rendición de cuentas de los candidatos, cargos públicos y autoridades del partido a las bases.

A. Selección de candidatos a cargos de elección popular y de autoridades partidistas

El proceso de selección de candidatos es un indicador clave para descubrir el juego de interacciones que influyen en las decisiones que se dan en el interior de un partido. Los métodos pueden ser clasificados de diversas maneras según sea el criterio empleado y la elección del mecanismo tiene consecuencias sobre el tipo de democracia interna que se da en la organización. Los mecanismos más participativos e incluyentes serán aquellos en los que se celebren elecciones y los menos serán en los que decide una sola persona (el líder del partido). El número de personas que participa en el proceso decisional es una variable fundamental para conocer el grado de democratización de un partido político.

Las circulación de las élites y la capacidad de renovación de los que trabajan y dirigen el partido son elementos importantes para que haya democracia interna. Por ello, se debe garantizar el uso de mecanismos participativos en la elección de las autoridades como una manera de enfrentar la oligarquización organizativa. Posiblemente, este sea uno de los retos más difíciles de alcanzar. Cualquier político que tenga en sus manos la dirección partidista o el control de recursos de poder dentro de un partido político, no querrá desprenderse de ellos. Es natural que desarrolle actitudes conservadoras con respecto al cambio organizativo. Y, precisamente, el escaso recambio delas autoridades partidistas, la constante reelección de los mismos dirigientes o de miembros vinculados por lazos no burocráticos, son cuestiones que dificultan los niveles de democracia interna, ya que no facilitan la igualdad de oportunidades de los miembros de ascender en la carrera burocrática.

B. Participación de minorías y sectores sociales subrepresentados (mujeres, jóvenes, grupos étnicos) en el proceso de toma de decisiones y en la definición programática del partido

Que un partido utilice elecciones para seleccionar a sus candidatos o a sus dirigentes no basta para que sea más democrático. El nivel de participación (e inclusión) de los militantes en la representación del partido, en la definición del programa, en la delimitación de las estrategias y en las decisiones, también importan al medir el nivel de democracia interna así como también es relevante la presencia de minorías y de grupos poco representados (mujeres, jóvenes) en los órganos de dirección y en las candidaturas del partido. La equitativa representación de los diferentes grupos suele buscarse a través de mecanismos normativos de discriminación positiva, que se convierten en acciones destinadas a favorecer la igualdad, la representación política y dar un trato preferencial a los sectores marginados.

En la práctica, no hay consenso sobre la adecuación de utilizarlos y, cuando se emplean, suelen ser para la representación de los grupos en las instituciones estatales y no en los partidos. El debate tiene dos posiciones. Por una parte, los que se manifiestan en contra de su uso porque señalan que su empleo - sin que medie la competencia de los iguales ante la ley - es una herencia medieval, corporativa y altamente anti-democrática. Por otra, quienes están a favor y sostienen que es un instrumento institucional que favorece la equiparación igualitaria de sectores desfavorecidos y que debe ser utilizado de manera provisional hasta que los diversos grupos consigan equiparar la representación. Así, un partido será más democrático cuando en sus órganos de gobierno se hallen representados todos los sectores, incluyendo las minorías, que integran la comunidad partidista.

Una cuestión que aquí tambien importa es la representación territorial de los grupos locales en los órganos de decisión partidista. Para que se den mayores niveles de democracia interna debe haber una mayor descentralización territorial de las decisiones (beneficiar a la periferia). En resumen, debe darse la participación de los militantes en el proceso decisional central, sin exclusiones territoriales, sin sanciones por expresar las diferencias y una mejor representación en los órganos de gobierno.

C. Rendición de cuentas de los candidatos, cargos públicos y autoridades del partido a las bases

Una última dimensión, quizás la menos explorada en el análisis de la democracia interna, es la rendición de cuentas tanto de los dirigentes como de los candidatos respecto de los militantes del partido. La democratización se consigue con mayor control de los representantes por parte de los ciudadanos y esto se hace extensible a los militantes con respecto a sus autoridades y sus candidatos.

Precisamente, el hecho de que los dirigentes de los partidos deban responder a las exigencias de los miembros y de los ciudadanos en general es lo que los diferencia de cualquier otro tipo de organización.

Un partido será entonces internamente democrático cuando sus dirigentes rindan cuentas ante sus miembros y estos, al tener información, puedan apartarlos del poder o del manejo del partido. A pesar de ello, la idea de que los ciudadanos tengan la posibilidad de premiar y castigar no sólo en momentos de elecciones y respecto a políticas concretas es una medida posible, aunque difícil de poner en práctica.

En resumen, hoy sabemos que un partido gozará de mayores niveles de democracia interna cuando sus líderes y candidatos se elijan por los miembros, a través de mecanismos competitivos; en donde las decisiones sean inclusivas y sean
tomadas con la participación voluntaria de sus miembros; los órganos de gobierno no discriminen la integración de los diferentes grupos (incluso aquellos que son minoritarios); aquellos que piensen distinto puedan expresar sus preferencias sin temor a ser castigados; los candidatos, cargos públicos y autoridades rinden cuentas de sus actos a través de mecanismos de control efectivo y se dé el respeto de una serie de derechos y responsabilidades que garanticen la igualdad de los miembros en cualquier proceso de toma de decisiones.

Un partido democrático será aquel que internamente acepte y ejerza el pluralismo, favoreciendo la participación de los miembros en cada proceso y garantizando que la heterodoxia del partido no sea castigada con la eliminación o la separación por manifestar sus descontentos. Democratizar es tanto facilitar la participación de todos los actores partidistas (o un número importante de ellos) como proteger a los que piensan distinto.

¿QUÉ HACER PARA QUE LOS PARTIDOS SEAN MÁS DEMOCRÁTICOS INTERNAMENTE?

Siete propuestas para democratizar el funcionamiento interno de los partidos:

1. Elecciones internas, ya! (pero cerradas), con el fin de garantizar la idea de "un hombre, un voto"; preservando la organización del entorno y haciendo que el partido sea el que tome sus decisiones. Este mecanismo implica una mayor participación de los militantes; ayuda a que el partido se movilice y se preocupe por intereses sociales hasta el momento no representados; permite dirimir conflictos entre múltiples liderazgos o entre facciones internas y, finalmente, mejora el nivel de legitimación de la organización ante la opinión pública. Estas elecciones deben ser simultáneas, obligatorias para todos los partidos y con la participación de los organismos electorales en la organización del proceso.

Propongo elecciones internas cerradas debido a los costos de emplear las elecciones internas abiertas. En primer lugar, la participación del entorno en las decisiones internas afecta la autonomía partidista y pone en entredicho la naturaleza misma de la organización. En segundo lugar, la presión por encontrar y representar nuevos intereses alienta el empleo de estrategias electorales del tipo "catch all" y la ambigüedad programática, ya que los candidatos buscarán rehuir declaraciones ideológicas demasiado precisas, y se moverán no por los intereses de sus militantes sino por las preferencias del electorado en general. En tercer lugar, esta práctica hace que el candidato se coloque por encima de la organización, ya que se busca su legitimación fuera de ella, lo que potencia el personalismo y los liderazgos del tipo "outsiders".

2. Extensión de los procesos eleccionarios para todos los cargos de elección popular, en todos los niveles institucionales.

Es fundamental extender los procesos participativos y transparentes a todos los niveles institucionales del partido. Las listas de candidatos deberían formarse a partir de procesos del tipo "top down" (de abajo hacia arriba) para garantizar que los militantes participan en dicho proceso. Esos procedimientos deben extenderse por todo el país y no sólo en la capital o las ciudades más importantes. Además, los partidos podrían contar con cuotas de participación para representar las unidades geográficas dentro del partido. Estas instancias deberían ser espacios que cumplan con funciones como la de reclutamiento de nuevos grupos de miembros al partido; recolección de demandas ciudadanas locales; elaboración de propuestas programáticas; introducción de nuevas estrategias mediáticas y de comunicación política, entre otras.

3. Mecanismos de acción afirmativa.

Los partidos deberían introducir en sus Estatutos mecanismos de "acción afirmativa" (cuotas) para fomentar la participación de las mujeres, los jóvenes y las minorías étnico-culturales en las listas de candidatos y en los órganos de gobierno del partido. También deberían emplear la fórmula de representación proporcional en la conformación de dichos órganos como una manera de garantizar la participación de las corrientes minoritarias en la dirección partidista.

4. Introducción de mecanismos de control interno (Oficina del Defensor del Militante; expulsión de candidatos y autoridades que no cumplan directrices del partido; elecciones competitivas para elegir autoridades). Los partidos deberían incorporar mecanismos que permitan a los militantes estar más informados de lo que ocurre en el partido, así como también generar instrumentos que ayuden a poner en práctica la rendición de cuentas por parte de las autoridades y candidatos. Esos mecanismos deben contemplar la posibilidad de que los militantes puedan exigirles explicaciones a las autoridades partidistas cuando sus decisiones no satisfacen
su actuación, o cuando no son lo suficientemente participativos en la definición de sus políticas y sus propuestas.

5. Renovación de los cargos de dirección y de control político por medio de procedimientos competitivos. A fin de asegurar que haya pluralismo el partido, algunos Estatutos establecen la prohibición de la reelección de las autoridades de los partidos. Otros señalan que para garantizar la eficiencia debe dársele la posibilidad de permanecer en el cargo, a los efectos de ser castigado o recompensado en función de la gestión que realice en el primer período.

6. Incentivos que reduzcan el patrimonialismo.

Otra propuesta es que la ley establezca restricciones al patrimonialismo, poniendo limitaciones a la distribución discrecional de puestos (y candidaturas) a familiares de los dirigentes de mayor jerarquía. De este modo, contribuiría a racionalizar la elección de los dirigentes y combatiría de una manera directa la política informal.

7. Modernización de los procedimientos. Circulación de la información. Informatización de la información.

Los partidos deben incorporar mecanismos que permitan a los militantes estar más informados de lo que ocurre en el partido. Resulta fundamental que la realización de cualquier proceso electoral, ya sea de candidatos o autoridades, esté acompañado por una correcta informatización de la membresía y por padrones actualizados, de manera que no se infle el cuerpo electoral interno y de que se garantice la participación de todos aquellos que quieran ser candidatos o que simplemente quieran participar en los procesos internos.

Se propone la creación de grupos de estudio, equipos de investigación, empleo de nuevas tecnologías y construcción de redes de transmisión de la información entre los miembros. El punto central, es que los miembros del partido tengan la capacidad y la posibilidad de involucrar a los líderes del partido en un intercambio de ideas y en la toma de decisiones.

Se deben desarrollar vías de comunicación horizontal y vertical dentro del partido. Los miembros del partido deben contar con información clara y veraz, de manera abierta y regular de la información básica del partido, sus estrategias y posiciones programáticas. El partido tiene que conseguir que las diferentes ramas del partido estén en comunicación constante, que se "conversen" las políticas del partido con los miembros de esas ramas (mujeres, jóvenes) así como también las actividades que desarrollan.

8. Capacitación de los miembros. También es fundamental la capacitación de los miembros de los partidos en nuevas destrezas para enfrentar los desafíos partidistas y de su entorno. Esto tiene que ver con la necesidad de profesionalización y adecuación a los nuevos retos que supone la comunicación política, los cambios en el uso de las nuevas tecnologías aplicadas a la información y la comunicación y la reingeniería electoral.

Flavia Freidenberg ** Universidad de Salamanca Revistas de Derecho electoral